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Panorama de los avances en el modelo de asistencia social desde 2004
Desde 2004, la República Dominicana ha reformado significativamente su marco de asistencia social, pasando de subsidios fragmentados y regresivos a programas más focalizados y condicionales, orientados a la reducción de la pobreza y el desarrollo del capital humano.
Entre los hitos clave se encuentra el establecimiento del Programa de Protección Social (SPP) en 2004, bajo el Gabinete Social (creado en 2000), para coordinar a más de 41 entidades y reducir las duplicaciones.
Un avance importante fue el perfeccionamiento del Sistema Único de Identificación de Beneficiarios (SIUBEN), que utiliza la Prueba Proxy de Medios (PMT) basada en las características del hogar, lo que permite una mejor focalización mediante el Índice de Calidad de Vida (ICV).
Este sistema se ha convertido en una plataforma dinámica e interoperable, con una cobertura que alcanza al 78.5% de los hogares para 2023 y se aspira a alcanzar el 85% para 2025.publications.iadb.org
Entre los programas destacados lanzados o reformados se incluyen:
Comer es Primero (2004): Transferencia Monetaria Condicionada (TMC) que proporciona RD$550 mensuales a hogares en extrema pobreza (ICV-I) para alimentación, vinculados a condiciones de salud y nutrición.
Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE, 2004): Reemplazó la Tarjeta de Asistencia Escolar (TAE), ofreciendo una base de RD$300 más RD$150 por cada hijo adicional (hasta dos) para asistencia escolar (mínimo del 85%), integrado con Comer es Primero.
Programa de Alimentación Escolar (PAE): Se expandió a nivel nacional a 1.4 millones de estudiantes para 2004, centrándose en la nutrición y la reducción de la deserción escolar.
Reforma del Subsidio al Gas Licuado de Petróleo (Plan Apache, 2004): Con un límite de RD$250 mensuales para hogares de ICV-I-III, se excluye a los más ricos para mejorar la progresividad.
PROSOLI (2005, posteriormente Supérate): Consolidó los programas de transferencias condicionadas de efectivo (CCT), ampliándolos para incluir subsidios para personas mayores, gas, electricidad y educación/salud. Se convirtió en el programa insignia no contributivo. researchgate.net
Mejoras posteriores a 2020: La estrategia SIUBEN+ (2021-2024) introdujo nuevos índices (p. ej., Índice de Ingresos, Índice de Vulnerabilidad ante Choques Climáticos – IVACC, Índice de Pobreza Multidimensional – IPM-RD) y una recopilación diversificada de datos (centros de atención telefónica, autorregistro, mapeo satelital/IA) para respuestas adaptativas a choques como la COVID-19 y huracanes. publications.iadb.org
Estas reformas enfatizaron la focalización basada en evidencia, la coordinación institucional y la integración con los sectores de educación, salud y trabajo, con el apoyo de socios internacionales como el Banco Mundial, el BID y el PNUD.
Impactos en la pobreza y la desigualdad
Los avances han generado reducciones mensurables de la pobreza y la desigualdad, aunque los efectos varían según el diseño y la implementación del programa.
Reducción de la pobreza: Programas conjuntos como Comer es Primero e ILAE redujeron la incidencia de la pobreza en 1,9 puntos porcentuales (pp), la profundidad en un 8,8 % y la gravedad en un 12,6 % en simulaciones iniciales.
PROSOLI logró una disminución anual promedio de 0,83 pp en la pobreza general y de 0,8 pp en la pobreza extrema entre 2005 y 2019, con una reducción de la pobreza extrema del 16,1 % (2005) al 6,3 % (2015). Los escenarios de focalización optimizados (por ejemplo, la focalización perfecta) amplificaron los efectos, sacando a 250.000 personas de la pobreza extrema en años pico como 2013. Durante la COVID-19 (2020), las expansiones amortiguaron un posible aumento de la pobreza de 6 puntos porcentuales, ayudando a 900.000 hogares mediante la medida “Quédate en Casa” y a 700.000 trabajadores formales a través del Fondo de Asistencia Solidaria para Empleados.
Sin embargo, datos recientes indican retrocesos, con un aumento de la pobreza de alrededor del 25% para 2025, revirtiendo las ganancias previas en medio de presiones económicas.
Reducción de la desigualdad: La asistencia social redujo el coeficiente de Gini de 0,545 a 0,536 en general, con PROSOLI contribuyendo con una reducción promedio de 1,18 puntos (2009-2015) y 1,3 puntos (2016-2019).
Los CCT demostraron ser progresivos (p. ej., el índice de Gini-Hirschman de concentración llegó a 3,19 para el 40% más pobre), redirigiendo los presupuestos a los quintiles más pobres y superando a los subsidios regresivos, como el GPL previo a la reforma (que elevó ligeramente el Gini a 0,541).
La desigualdad se redujo un 16% entre 2005 y 2019, impulsada por la ampliación de la cobertura y las prestaciones posteriores a 2008.
Los impactos más amplios incluyen una mayor asistencia escolar (un 4% más), una reducción de la deserción escolar (un 1% menos) y una mayor proporción del gasto en alimentos, lo que fomenta el capital humano y rompe la pobreza intergeneracional.
Las remesas complementaron la asistencia formal, reduciendo la pobreza en 3,2 puntos porcentuales, aunque pueden exacerbar la desigualdad sin una integración específica.
Consecuencias positivas:
Mayor eficiencia y resiliencia: La interoperabilidad del SIUBEN y los nuevos índices (p. ej., el IVACC para choques climáticos) permitieron respuestas rápidas, como desembolsos de 15 a 19 días durante la COVID-19 y evaluaciones para el huracán Fiona (2022), que cubrieron a 110.000 beneficiarios de los 1,4 millones afectados.
El ahorro en costos (p. ej., 71 % en subsidios de Bonogas) y la recopilación diversificada de datos redujeron los costos de las encuestas de 6 a 9 USD a 1,75 USD por hogar.
Beneficios socioeconómicos más amplios: Los programas promovieron el crecimiento a favor de los pobres, y las transferencias condicionadas de efectivo (TCM) generaron un mayor bienestar por peso que los subsidios universales. La integración con los mercados laborales (p. ej., aumentos del salario mínimo, capacitación) y las estrategias de resiliencia climática (p. ej., acciones anticipadas respaldadas por el PMA) fortalecieron la reducción de la vulnerabilidad.
Formulación de políticas basada en evidencia: Los datos administrativos mejoraron las evaluaciones de impacto, revelando mayores reducciones de la pobreza que las estimaciones de las encuestas (por ejemplo, debido a brechas de subregistro de hasta un 48,5%).
Consecuencias Negativas:
Desafíos persistentes: Alta fuga de datos (hasta un 46,4%) y falta de cobertura (38,2%) en las primeras etapas del SIUBEN, lo que excluyó a aproximadamente el 20% de los más pobres debido a la falta de documentación; la fragmentación y el clientelismo generaron solapamientos e ineficiencias.
Los bajos niveles de prestaciones (2,4-19% del salario mínimo) limitaron los efectos transformadores, con pequeños impactos negativos en la oferta laboral.
Presiones fiscales y de implementación: La dependencia de la financiación multilateral (57% del presupuesto del SIUBEN 2021-2025) y de los decretos (sin permanencia legal) pone en riesgo la sostenibilidad en medio de los cambios políticos; las barreras de interoperabilidad y las brechas digitales excluyen a los grupos sin conocimientos tecnológicos.
La crisis económica de 2003-2004 exacerbó la pobreza sin la protección adecuada, y las crisis recientes (por ejemplo, la COVID-19 y los huracanes) pusieron de manifiesto las limitaciones en la cobertura ante desastres repentinos (solo se atendió al 8% de los afectados en Fiona).
Revés recientes: A pesar de las protecciones en el presupuesto de 2025 (beneficios sociales del 1,8% del PIB), la pobreza ha repuntado a ~25%, lo que indica retrocesos en los esfuerzos de desarrollo debido a la volatilidad económica y estrategias de salida insuficientes de los programas.
El modelo de asistencia social de la República Dominicana ha avanzado considerablemente desde 2004, evolucionando de subsidios regresivos a un sistema focalizado y adaptativo que redujo significativamente la pobreza (por ejemplo, la pobreza extrema se redujo a la mitad para 2015) y la desigualdad mediante programas de transferencias condicionadas de efectivo como PROSOLI y las innovaciones de SIUBEN.
Estas reformas han fortalecido la resiliencia, en particular ante crisis de evolución lenta como las pandemias, lo que ha permitido expansiones rápidas e inversiones en capital humano.
Sin embargo, consecuencias como las fugas persistentes, las dependencias fiscales y las barreras de exclusión han frenado la eficacia general.
Los recientes aumentos de la pobreza ponen de relieve la vulnerabilidad a las crisis y la necesidad de marcos legales más sólidos, integración de datos y mejoras en la oferta (por ejemplo, en servicios de educación y salud).
El éxito futuro depende de la consolidación de programas, la mejora de las estrategias de salida y el aprovechamiento de herramientas como el IVACC para una protección resiliente al clima que permita mantener los avances y abordar la pobreza multidimensional.
En general, si bien el modelo ha promovido el crecimiento inclusivo, las reformas en curso son esenciales para mitigar los rendimientos decrecientes y adaptarse a desafíos emergentes como el cambio climático y la inestabilidad económica.
